我国刑事诉讼法是关于刑事诉讼活动的基本法律。在中国特色社会主义法律体系已经形成的大背景下,适应经济社会快速发展和满足人民群众司法需求的客观需要,对刑事诉讼法作出适当修改十分必要。刑事诉讼法的修改,应当从国情出发,遵循刑事诉讼的基本规律,落实中央司法体制机制改革要求,贯彻宽严相济的刑事政策,解决司法实践中反映比较突出的问题,以进一步完善中国特色社会主义刑事诉讼制度。

　　刑事诉讼法涉及司法行政多项工作,司法行政制度的恢复、发展始终伴随着刑事诉讼法的制定、修改,并进而推动刑事诉讼制度的健全完善。1979年司法部恢复重建,1980年恢复律师制度,1983年监狱刑罚执行工作划归司法行政机关,1996年确立了法律援助制度,2005年司法鉴定统一管理制度建立,2011年社区矫正写入刑法。这些都是我国刑事诉讼法律制度的重要组成部分。因此,全面总结司法行政机关参与刑事诉讼活动的实践经验,吸收司法行政体制机制改革的成果,进一步健全完善刑事诉讼法中有关司法行政工作的各项制度,对于充分发挥司法行政工作的职能作用,保证刑事诉讼活动依法顺利进行,实现刑事诉讼目的,具有重要意义。

 

　　我国刑事诉讼法确立了侦查、起诉、审判和执行四个诉讼阶段,赋予了不同职权机关相应的诉讼权力,并以分工负责、互相配合、互相制约作为不同国家机关在刑事诉讼活动中职权配置的一项基本原则。刑事司法实践证明,这项原则对于保证刑事诉讼活动依法顺利进行,实现惩罚犯罪、保护人民的刑事诉讼目的,维护社会公平正义发挥着重大作用。对于司法行政机关来说,这项原则主要体现在刑罚执行权的配置和运行上。刑罚执行是刑事诉讼的重要职权之一,刑事诉讼目的的实现在很大程度上依赖于刑罚执行的效果。刑事诉讼法单列“执行”编规定刑罚执行,国家又制定专门的监狱法,规范监禁刑罚执行工作,突出表明了刑事诉讼“执行”环节的重要性。在我国司法实践中,分工负责、互相配合、互相制约原则,已经鲜明地表现为公检法司“四机关分工负责”,侦查、起诉、审判、执行“四权力配合制约”。刑诉法中只对公检法三机关分工负责,配合制约的规定显然是不完整、不准确、不符合现实刑事诉讼体制机制的。

　　从分工负责看,1950年11月30日,根据中央人民政府政务院的决定,刑罚执行工作由司法部交公安部。1979年制定刑事诉讼法时,司法行政机关刚刚开始恢复重建,刑罚执行仍由公安机关负责。在这样的历史条件下,规定法、检、公三机关分工负责、互相配合、互相制约,符合当时的实际情况。伴随着社会主义民主法制建设的快速发展,司法行政职能发生了很大变化,特别是1983年监狱刑罚执行工作重新划归司法行政机关,2011年社区矫正制度写入刑法,监禁刑罚与非监禁刑罚这两类主要的刑罚执行权已经实现统一由司法行政机关行使。司法行政机关已经成为重要的诉讼职能机关。

　　从配合制约看,刑罚执行阶段发挥着对其他诉讼阶段的评价和纠错功能。刑罚执行权与其他诉讼职权相互配合、相互制约关系在刑事诉讼法和刑事司法实践中有充足的依据和体现。如在收监执行环节,监狱对可能导致错误收监的,有权不予收监；对有严重疾病需要保外就医及怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女,可以暂不收监,而由人民法院决定监外执行。在执行刑罚过程中,监狱认为判决可能有错误,或者罪犯提出申诉的,应当提请人民检察院或者人民法院处理,人民检察院或者人民法院应当自收到监狱提请处理意见书之日起六个月内将处理结果通知监狱。执行机关依法提请减刑、假释,由人民法院裁定。刑罚执行权与审判权的制约关系十分清楚。对于狱内犯罪,监狱履行着侦查机关的责任。而执行活动的全过程始终受到人民检察院的法律监督。

　　“实践是立法的基础”。刑事诉讼法的修改应当改变“重追诉、轻执行”的观念,立足于已经形成的人民法院、人民检察院、公安机关和司法行政机关分工负责各项刑事诉讼职权的工作格局,将刑事诉讼实践中已经形成的侦查权、检察权、审判权、执行权四职权互相配合制约的实际运行状况予以客观反映,在刑诉法第三条中增加“刑罚执行由司法行政机关负责”的规定；将刑诉法第七条修改为:“侦查机关、检察机关、审判机关和执行机关进行刑事诉讼,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。”

 

　　刑罚的目的是惩罚和改造罪犯。刑罚执行使刑罚由立法机关创制的规范形态和审判机关适用的宣告形态,成为刑罚执行实践的现实形态,是决定刑罚目的能否最终实现的关键环节,必须以一套科学的执行体系来保障。特别是对被判处拘役、有期徒刑、无期徒刑等自由刑,以及适用管制和缓刑、假释等非监禁刑罚的罪犯来说,能否把他们教育改造为守法公民,促使他们重新回归社会,实现刑罚效益最大化,始终是刑罚执行工作的重大课题。要深化刑罚执行体制改革,逐步统一刑罚执行权,推进刑罚执行的专门化、专业化、规范化。近年来司法体制机制改革的实践,对这个课题作出了有力的回答。

　　按照中央的要求,2003年,司法部在牵头推进监狱体制改革的同时,组织开展社区矫正试点,在原有监外执行制度的基础上,探索建立融监督管理、教育矫正与帮困扶助一体的非监禁刑罚执行制度。经过8年的实践,社区矫正工作从无到有,从部分试点到全面试行,初步建立起体现宽严相济刑事政策的社区矫正工作体系。目前,全国31个省(区、市)和新疆生产建设兵团开展社区矫正工作,覆盖96%的地(市、州)、86%的县(市、区)和78%的乡镇(街道),累计接收社区服刑人员已达72.3万人,在矫人员近33万人。在刑法修正案(八)确立社区矫正法律制度后,每个月以8千到1万人的速度增长,并将在相当长一段时间内持续。可以预计,在3年到5年内,社区服刑人员总量将达到监狱押犯的四分之一甚至三分之一,从而使我国的刑罚执行工作呈现前所未有的局面。同时,这项工作在法律层面还存在执行主体不确定,执行权限、执行责任不明确等问题,亟待加以解决。

　　社区矫正作为与监禁矫正相对应的非监禁矫正方式,体现了刑罚执行社会化、一体化的理念,适应了经济社会发展水平,有利于实现法律效果、政治效果与社会效果的高度统一,标志着我国刑罚执行体制和制度进入了新的阶段。建立专门、统一的刑罚执行体制,将监禁刑和非监禁刑统一由司法行政机关执行,形成重刑犯监管、普通犯监管、社区矫正统一协调,分层次、相衔接的新型刑罚执行体系,实现从罪犯接收、教育改造到回归社会一体化,无疑是刑事诉讼法修改的一项重要任务。在刑法修正案(八)已经对依法实行社区矫正作出了实体性规定的基础上,应当在刑事诉讼法中对社区矫正的基本程序性问题作出规定,明确由司法行政机关负责对社区服刑人员依法实行社区矫正。

 

　　社会公平正义是社会主义法治的价值追求。实体正义需要程序正义的支撑和保障。刑事诉讼法既要赋予职权机关必要的权力,又要注意对其行使权力加以规范并通过程序予以制约和监督,切实维护刑事诉讼当事人的合法权益,这是社会主义法治的基本要求,也是国家尊重和保障人权宪法原则的体现。在本次刑事诉讼法修改中,要充分尊重和保障刑事诉讼当事人的诉讼权利,充分保障律师执业权利,进一步扩大法律援助受援范围,科学配置鉴定启动权,在制度设计上体现打击犯罪与保障人权的平衡,努力解决困扰司法实践的突出问题。

　　一是切实解决律师刑事辩护率低的突出问题。犯罪嫌疑人、被告人有权获得辩护是人权保护的一项基本制度。1979年刑事诉讼法规定被告人有权获得辩护,这是对我国自1959年取消律师制度,十年“文革”期间法治、人权被践踏惨痛教训的深刻反思。完善刑事辩护制度,使律师在刑事诉讼中的执业权利得到充分保障,关系到我国社会主义法治国家的形象。当前,由于种种原因,律师辩护率长期偏低,律师阅卷难、会见难、调查取证难的问题依然突出,律师依法享有的执业权利受到侵害的情形时有发生,对刑事诉讼活动的正常进行产生了消极影响。我国律师是中国特色社会主义法律工作者,为犯罪嫌疑人、被告人辩护,是依法履行国家赋予的辩护职责,绝不能将其视为与国家职权机关相对立的力量。辩护律师在参与刑事诉讼中,不是犯罪嫌疑人、被告人的“代言人”,而是依照法律、事实和执业准则行使辩护权,通过在具体案件中维护犯罪嫌疑人、被告人合法权益,来维护法治的公正性和权威性。党和国家高度重视律师工作。2004年中央司法体制机制改革提出改革和完善律师制度的任务,中央政法机关制定了一系列完善刑事辩护制度的司法解释和政策文件。2007年修订了律师法,总结了律师制度恢复以来的经验,进一步明确了律师的职业使命,充实了律师执业权利的保障内容,增加了保障律师依法行使会见权、阅卷权和调查取证权的规定,进一步规范了律师执业行为。2010年,中央作出关于进一步加强和改进律师工作的决策部署,明确要求认真落实法律赋予的律师在会见、阅卷、调查取证等方面的执业权利,完善诉讼中听取律师意见的制度。在刑事诉讼法修改中,应当贯彻落实中央有关精神和要求,使律师法的规定和刑事诉讼法的规定相互协调,保障律师依法行使阅卷、会见、通信和调查取证权；在诉讼各个阶段体现律师辩护的作用,提高律师辩护的有效性,充分发挥辩护律师的职能作用；建立与律师依法履行辩护职责相适应的救济措施,明确规定,辩护人及诉讼代理人对于司法工作人员阻碍其依法履行职责的,有权向该司法工作人员所在机关或者上一级机关申诉或者控告。通过刑事诉讼法修改,切实解决律师参与刑事辩护积极性不高,刑事案件律师辩护率偏低的问题,维护司法权威,促进司法公正。

　　二是切实解决法律援助覆盖面与社会经济发展水平不适应的突出问题。法律援助制度体现了“法律面前人人平等”的社会主义法治原则,体现了对公民人权的尊重和保障,在彰显公平正义、维护社会和谐稳定方面具有重要作用。获得法律援助是当事人的一项基本诉讼权利。近年来,各级司法行政机关积极贯彻落实《法律援助条例》和中央政法各部门联合制定的一系列涉及法律援助的司法解释和政策文件,推动法律援助“三个纳入”(将法律援助纳入地方经济社会发展规划,纳入党和政府主导的维护群众权益机制,将法律援助经费纳入同级财政预算)的贯彻落实,制定实施“公民经济困难标准、法律援助事项补充范围和法律援助办案补贴标准”,进一步降低施援门槛,扩大法律援助覆盖面,有效推动了法律援助工作发展,取得了良好的社会效果。应当说,包括政法部门在内的社会各界,对于扩大法律援助覆盖面,使这一民生保障措施惠及更多人民群众的认识是高度一致的。法律援助是政府责任,需要经费投入予以保障支持。进一步完善法律援助制度,既要积极推进法治进步,使更多需要法律援助的人得到帮助,也要充分考虑到国情和财政负担能力,使之与经济社会发展相协调、一致。2009年,全国刑事案件法律援助数为121785件,仅占法律援助案件总数的19%,刑事诉讼法律援助的覆盖面过窄的问题仍较为突出,与我国经济社会发展水平不相适应,与加快建设社会主义法治国家的要求还有一定差距。建议在刑事诉讼法修改中,进一步将法律援助范围适当扩大到可能被判处无期徒刑的犯罪嫌疑人、被告人,把符合条件的被害人、自诉人及其法定代理人也纳入援助范围。

　　三是切实解决多次重复鉴定、久鉴不决影响司法公正的突出问题。2005年,全国人大常委会《关于司法鉴定管理问题的决定》颁布施行,标志着司法鉴定统一登记管理制度的正式建立。中央政法机关相继出台了一批配套的规章、政策,对于加强司法鉴定机构、鉴定人的管理和监督,规范鉴定活动,提高鉴定质量发挥了重要作用。司法鉴定是保障与服务于诉讼实践的科学活动,鉴定意见是法定证据的一种,也是定罪量刑的重要依据,应当满足其作为证据的基本要求。司法鉴定管理体制改革只是走出了司法鉴定制度改革的第一步。如果缺乏证据制度、诉讼制度改革的配套与跟进,势必难以根治司法实践中存在的多头鉴定、重复鉴定,因鉴定争议引发上访等顽疾。这些问题的存在,与鉴定启动权配置失衡,启动权高度集中于侦查、司法机关,且缺少相应的制度约束有关,与司法鉴定的质证、采信程序不科学、不完善以及审查、判断鉴定意见制度缺失有关。围绕解决上述突出问题,应当将司法鉴定制度改革纳入诉讼制度完善的大局中来思考和谋划。刑事诉讼法关于司法鉴定制度的修改,要与全国人大常委会《关于司法鉴定管理问题的决定》有效衔接,巩固法定鉴定人制度,发挥司法鉴定管理工作的诉讼保障作用,确保符合法定条件的鉴定机构、鉴定人依法开展鉴定活动。要吸收现有司法解释的相关规定,明确鉴定意见的审查、质证和采信的标准和程序,强化司法机关审查判断鉴定意见的职责,避免随意启动鉴定；建立鉴定人出庭制度,鉴定人无正当理由拒不出庭作证的,其出具的鉴定意见不得作为定案的根据,进一步强化法庭质证功能；设立专家辅助人制度,当事人可以依法委托具有专门知识的人或鉴定人,作为诉讼参与人,协助当事人参加庭审质证,确保当事人的知情权、参与权和监督权,从源头上减少重复鉴定,减少鉴定争议。要合理配置启动权,赋予公诉案件当事人申请鉴定和自诉案件自诉人自行委托鉴定的权利。

　　(作者系司法部副部长、党组成员)